《中國(guó)21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》在加強(qiáng)災(zāi)害綜合管理方面首次提出要加強(qiáng)災(zāi)害的管控能力，國(guó)家第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要第四十一章“加強(qiáng)公共安全建設(shè)”中指出：“完成改革發(fā)展的任務(wù)，必須保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。要強(qiáng)化社會(huì)公共安全意識(shí)，加強(qiáng)公共安全能力建設(shè)，提高公共安全保障水平，維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，確保社會(huì)穩(wěn)定。”“十二五”規(guī)劃第四十一章“健全突發(fā)事件應(yīng)急體系”中指出：“堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立健全統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反應(yīng)靈敏、保障有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系，提高危機(jī)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理能力。健全應(yīng)急管理組織體系，完善應(yīng)急預(yù)案體系，強(qiáng)化基層應(yīng)急管理能力。加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，建立以專業(yè)隊(duì)伍為基本力量，以公安、武警、軍隊(duì)為骨干和突擊力量，以專家隊(duì)伍、企事業(yè)單位專兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍為輔助力量的應(yīng)急隊(duì)伍體系，提高生命救治能力。建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)綜合管理，優(yōu)化布局和方式，統(tǒng)籌安排實(shí)物儲(chǔ)備和能力儲(chǔ)備。建立健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系。完善特大災(zāi)害國(guó)際救援機(jī)制。”溫家寶同志在《牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀》的講話中指出：“加強(qiáng)社會(huì)管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力”。“十一五”期間，我國(guó)發(fā)生了“5.12”汶川大地震、冰雪災(zāi)害、洪澇災(zāi)害，特別是2010年又連續(xù)發(fā)生了“4.14”玉樹(shù)大地震，“7.16”大連油庫(kù)火災(zāi)，“8.8”舟曲特大泥石流災(zāi)害，“11.15”上海高層建筑死亡58人的特大火災(zāi)等，雖然這些災(zāi)害事故在黨中央國(guó)務(wù)院的正確而堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)下，得以妥善處理，也給我們留下了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)。反思這些災(zāi)害事故的發(fā)生及搶險(xiǎn)救援的實(shí)施，借鑒國(guó)外消防及應(yīng)急救援發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，深感我國(guó)現(xiàn)行消防及應(yīng)急救援體制改革勢(shì)在必行。公安部領(lǐng)導(dǎo)在檢查消防工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，消防部隊(duì)要從著重體制機(jī)制上來(lái)研究考察消防工作，要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新，要建設(shè)現(xiàn)代化的公安消防鐵軍。因此，筆者就現(xiàn)行消防及應(yīng)急救援體制存在的問(wèn)題及今后改革的方向，談點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)與大家共同商榷。
一、我國(guó)現(xiàn)行消防及應(yīng)急救援體制存在問(wèn)題的分析
(一)我國(guó)應(yīng)急救援隊(duì)伍體系的現(xiàn)狀，不利于中央和地方各級(jí)政府防災(zāi)減災(zāi)作用的發(fā)揮。
1、消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為政府的一個(gè)第二層職能機(jī)構(gòu)，缺乏權(quán)威性，難以有效監(jiān)督制約消防違法違規(guī)行為。一是消防專業(yè)規(guī)劃的制訂和落實(shí)不力。建設(shè)規(guī)劃和土地部門(mén)在城市規(guī)劃中往往忽視消防及應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，城市消防安全布局和消防設(shè)施及隊(duì)站建設(shè)先天不足。即使政府出臺(tái)了消防專業(yè)規(guī)劃，由于不能有效監(jiān)督，最終難以得到較好落實(shí)。有關(guān)部門(mén)在城市規(guī)劃和建設(shè)中視消防規(guī)劃而不見(jiàn)，隨意更改規(guī)劃，占用規(guī)劃的消防站用地、消防車(chē)道、消防給水設(shè)施，或變更安全布局和防火間距。當(dāng)消防部門(mén)察覺(jué)時(shí)，已為時(shí)已晚。所以造成城市特別是鄉(xiāng)、村消防站，消防水源，消防應(yīng)急通道不足，不能有效進(jìn)行滅火救援工作。如某省會(huì)城市，1998年就由專家論證、政府批準(zhǔn)出臺(tái)了該市消防專業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃中要修建21個(gè)消防站，2個(gè)特勤站，以達(dá)到30個(gè)站的規(guī)模。而在之后的若干年里，工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)如雨后春筍，消防隊(duì)站卻一個(gè)未增加，當(dāng)消防部門(mén)不斷督促落實(shí)消防站用地時(shí)，原來(lái)規(guī)劃的情形已完全變了樣，造成該市消防安全布局和消防隊(duì)站建設(shè)的先天不足。由于消防隊(duì)站不足，加之道路擁堵，發(fā)生災(zāi)害事故，特別是重大災(zāi)害事故時(shí)，消防救援人員和裝備無(wú)法及時(shí)到達(dá)，從而延誤救災(zāi)和搶救生命的最佳時(shí)機(jī)。二是消防監(jiān)督檢查和滅火救援預(yù)案難以落實(shí)。特別是轄區(qū)內(nèi)市政建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目很容易受政府領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威部門(mén)插手干預(yù)，難以實(shí)施有效的消防監(jiān)督檢查，導(dǎo)致這些單位火災(zāi)隱患難以整改。由于情況不明，滅火預(yù)案也無(wú)法制定，一旦發(fā)生火災(zāi)，往往貽誤滅火戰(zhàn)機(jī)。對(duì)一些涉及到群眾生活等切身利益，但又存在重大火災(zāi)隱患的單位和建筑物難以實(shí)施消防行政處罰，特別是關(guān)停處罰難以落實(shí)。三是消防裝備和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不能有計(jì)劃按比例地進(jìn)行常態(tài)化投入。出了事或消防部門(mén)要一點(diǎn)投入一點(diǎn)，沒(méi)有長(zhǎng)效投入機(jī)制。四是消防產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、使用缺乏有效監(jiān)管。雖然我國(guó)消防產(chǎn)品生產(chǎn)由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)，流通由工商部門(mén)負(fù)責(zé)，使用由消防部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督，但這種機(jī)制大有漏洞，由于消防產(chǎn)品的專業(yè)性強(qiáng)，使用者一般難以識(shí)別優(yōu)劣，等不合格產(chǎn)品到了使用單位，消防部門(mén)在檢查中發(fā)現(xiàn)已為時(shí)過(guò)晚。消防應(yīng)急救援裝備、車(chē)輛，國(guó)外進(jìn)口的價(jià)格昂貴，國(guó)內(nèi)產(chǎn)品由于研發(fā)、生產(chǎn)、使用相脫節(jié)，缺乏有效監(jiān)管，質(zhì)量難以保證。裝備的科學(xué)性、實(shí)用性、人性化等先進(jìn)性方面也落后于國(guó)外產(chǎn)品，形成了各地消防應(yīng)急救援部隊(duì)裝備因經(jīng)濟(jì)條件不同而五花八門(mén)的局面，消防應(yīng)急救援部隊(duì)在訓(xùn)練、執(zhí)勤備戰(zhàn)及滅火救援中難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一作戰(zhàn)指揮和有效協(xié)作配合。
2、應(yīng)急救援隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。政府應(yīng)急辦不具備常態(tài)預(yù)測(cè)、預(yù)警和部署預(yù)防的功能，也不具備權(quán)威性，不能協(xié)調(diào)各方、不能緊急調(diào)配搶險(xiǎn)救援過(guò)程中所需要的各種資源，作用發(fā)揮不明顯。日本沙林毒氣事件后，我國(guó)各地消防部隊(duì)相繼建立了消防特勤隊(duì)。隨著近年來(lái)汶川大地震、玉樹(shù)地震、洪澇、冰雪、疫情、礦難和山體滑坡、泥石流及重特大火災(zāi)的不斷發(fā)生，國(guó)家要求各地依托公安消防部隊(duì)組建重大災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍，但同時(shí)各兵種、各部門(mén)、各行業(yè)的各類應(yīng)急救援隊(duì)伍也應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)家有緊急救援隊(duì)、地震救援隊(duì)，還有各部門(mén)、各行業(yè)、各軍警部隊(duì)的救援隊(duì)。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有各類應(yīng)急救援人員50余萬(wàn)，分散于多個(gè)部門(mén)和行業(yè)，網(wǎng)絡(luò)化程度很低”。這種分地區(qū)、分部門(mén)、分行業(yè)、分災(zāi)種、分兵種建立的應(yīng)急救援體系，存在功能單一重復(fù)、各自為政、資源浪費(fèi)，尤其是各類未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的民辦救援隊(duì),裝備簡(jiǎn)陋,缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù)，救援效率低等弊端。如“4.14”玉樹(shù)地震，“8.8”舟曲泥石流災(zāi)害，各路人馬蜂涌而至，有國(guó)家救援隊(duì)、國(guó)家地震救援隊(duì)、公安消防救援隊(duì)、政府部門(mén)、地方各單位臨時(shí)組建的各類救援隊(duì)，還有解放軍、武警等，致使在狹小的地域內(nèi)，人滿車(chē)滿為患。這些救援隊(duì)各自為戰(zhàn)，相互之間沒(méi)有溝通協(xié)作之說(shuō)。加之由于沒(méi)有按地域和氣候差異特點(diǎn)劃分協(xié)作支援的片區(qū)，低海拔和南方省份來(lái)到高原的救援人員由于氣候水土不適應(yīng)，根本沒(méi)有戰(zhàn)斗力。因此，發(fā)生災(zāi)害事故時(shí)，如果沒(méi)有一個(gè)“職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)完整、功能全面、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)高效”的應(yīng)急救援體系，勢(shì)必造成人力、物力、財(cái)力上的很多浪費(fèi)，最終還是靠政府主要領(lǐng)導(dǎo)“采取臨時(shí)性行政措施來(lái)實(shí)施應(yīng)急救援。各部門(mén)各行業(yè)都放下本身的職能工作，去做一件事，導(dǎo)致了過(guò)高的行政成本”，許多部門(mén)行業(yè)實(shí)際上只是在追求“形象”。而以消防部隊(duì)為主干的重大災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍，雖然是常備部隊(duì)，但也難以有效地協(xié)調(diào)配置分散在其他部門(mén)的救災(zāi)資源，發(fā)揮其他部門(mén)的職責(zé)，形成協(xié)同作戰(zhàn)，發(fā)揮整體應(yīng)急救援能力。
綜上所述，由于不能形成有效的預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急救援機(jī)制，因此，也就必然影響中央和地方各級(jí)政府防災(zāi)減災(zāi)作用的發(fā)揮。
(二)消防應(yīng)急救援力量嚴(yán)重不足，而大規(guī)模發(fā)展多種形式民辦消防應(yīng)急救援隊(duì)伍時(shí)機(jī)又不成熟。
2010年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大代表吳翠云建議，“大幅增加公安消防現(xiàn)役部隊(duì)編制”，并提供資料顯示，“法國(guó)共有25.6萬(wàn)名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的萬(wàn)分之四十;美國(guó)共有109萬(wàn)名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的萬(wàn)分之三十六點(diǎn)八;德國(guó)共有官方消防員15.9萬(wàn)多人，占總?cè)丝跀?shù)的萬(wàn)分之十九點(diǎn)三;俄羅斯共有27萬(wàn)名消防員，占總?cè)丝跀?shù)的萬(wàn)分之十八點(diǎn)八。”“我國(guó)現(xiàn)有現(xiàn)役消防隊(duì)員16萬(wàn)余人，僅占全國(guó)人口總數(shù)的萬(wàn)分之一點(diǎn)二，遠(yuǎn)低于很多發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至低于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家”。如此，一方面由于警力不足，造成許多消防監(jiān)督和滅火救援的空白點(diǎn);另一方面，遇有重大型活動(dòng)時(shí)，又要抽調(diào)大批警力，開(kāi)展“群眾運(yùn)動(dòng)式”的排查整治和“死看死守”的消防安保工作。而且這種“群眾運(yùn)動(dòng)式”的排查整治治標(biāo)不治本，“一陣風(fēng)”過(guò)去，社會(huì)單位依然我行我素，消防部門(mén)也往往顧此失彼。由于警力不足，消防官兵的培訓(xùn)、休假也難以落實(shí)。而現(xiàn)在要求各地要大規(guī)模發(fā)展多種形式消防應(yīng)急救援隊(duì)伍，在當(dāng)前我國(guó)時(shí)機(jī)還不成熟。主要是公民素質(zhì)和保障機(jī)制跟不上，因而這些民辦消防應(yīng)急救援隊(duì)伍不僅不穩(wěn)定，戰(zhàn)斗力也不強(qiáng)，各地的合同制等消防隊(duì)伍已日益暴露出不少問(wèn)題，其今后的發(fā)展應(yīng)隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步逐步推進(jìn)。
(三)消防應(yīng)急救援院校數(shù)量極少，培訓(xùn)教育跟不上形勢(shì)和任務(wù)需要。
目前全國(guó)只有一所高等消防專業(yè)學(xué)院，還是邊防、消防、警衛(wèi)三支現(xiàn)役部隊(duì)合一的，一所消防初級(jí)指揮學(xué)校，一所消防士官學(xué)校，還有一個(gè)消防警官訓(xùn)練基地，由于投入不足，教育訓(xùn)練內(nèi)容落后于部隊(duì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。如，一些引領(lǐng)時(shí)代的新技術(shù)、新裝備、新器材不能先于部隊(duì)和社會(huì)單位走進(jìn)院校。消防院校數(shù)量匱乏，不僅消防部隊(duì)指揮員、消防監(jiān)督員和戰(zhàn)斗員缺乏良好的培訓(xùn)，更無(wú)法開(kāi)展對(duì)社會(huì)單位消防管理人員、特殊崗位人員消防安全資格的培訓(xùn)，全民消防教育也難以開(kāi)展，消防員職業(yè)資格認(rèn)證制也未實(shí)行，消防應(yīng)急救援還未駛上科學(xué)化法制化軌道。
(四)現(xiàn)役消防應(yīng)急救援部隊(duì)完全照搬武裝部隊(duì)的兵役制度，難以保留人才骨干。
消防部隊(duì)不同于武裝部隊(duì)，幾乎天天出警救援，也就是我們常說(shuō)的“養(yǎng)兵千日，用兵千日”,而現(xiàn)役消防部隊(duì)士兵(義務(wù)兵、士官)和指揮員、消防監(jiān)督員的服役年限是按武裝部隊(duì)士兵和軍官的服役年限執(zhí)行的，沒(méi)有很好的與消防工作的特殊性、職業(yè)性結(jié)合起來(lái)，服役時(shí)間短，流動(dòng)頻繁，難以保留人才和積累經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有長(zhǎng)效練兵機(jī)制，訓(xùn)練完全是被動(dòng)式的，兵員訓(xùn)練積極性不高、導(dǎo)致素質(zhì)低。常常是素質(zhì)并不高的指揮員帶著一幫“童子軍”在戰(zhàn)斗。消防監(jiān)督執(zhí)法人員也因流動(dòng)過(guò)快，容易造成一個(gè)地區(qū)社會(huì)單位消防監(jiān)管的疏漏和執(zhí)法不嚴(yán)格的問(wèn)題。同時(shí)，由于實(shí)行武裝部隊(duì)兵役制度，又受公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在條令條例等管理和教育訓(xùn)練法規(guī)的執(zhí)行上，既不能完全按武裝部隊(duì)的條令條例辦，也不能完全按照警察和行政機(jī)關(guān)的條規(guī)辦，缺乏應(yīng)有的一系例符合消防部隊(duì)自身建設(shè)規(guī)律和特點(diǎn)的條令條例，正規(guī)化程度始終提升不起來(lái)。另外，由于是“武警序列”的現(xiàn)役軍人體制，在國(guó)際交流中也帶來(lái)諸多不便。
二、我國(guó)消防及應(yīng)急救援體制改革的方向
消防應(yīng)急救援體系建設(shè)在國(guó)內(nèi)外都是先起源于民辦消防，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步引起國(guó)家和政府重視。近代以來(lái)，走上了以官辦為主、民辦為輔，由單獨(dú)的防滅火到對(duì)各類災(zāi)害事故的搶險(xiǎn)救援、特別是以搶救人命為主的救援主線上來(lái)，在國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，其消防及應(yīng)急救援工作已成為顯示城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會(huì)管理能力的“現(xiàn)代化文明城市”的標(biāo)志性工程。目前在世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的消防隊(duì)伍只承擔(dān)單一功能的消防任務(wù)，都是多功能化。如美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞、新加坡、俄羅斯等都建立了包括應(yīng)急救援法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、全國(guó)多點(diǎn)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、指揮系統(tǒng)、以消防為主干的應(yīng)急救援隊(duì)伍、資源保障、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面的應(yīng)急救援管理體制，普遍承擔(dān)了防滅火、建筑物垮塌、地震、洪水、化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏、爆炸、交通事故、以及空難救援等多種災(zāi)害應(yīng)急搶險(xiǎn)救援任務(wù)和醫(yī)療救護(hù)、救助等社會(huì)服務(wù)工作。這些國(guó)家消防應(yīng)急救援出動(dòng)中滅火占出動(dòng)總數(shù)的10%左右，應(yīng)急救援出動(dòng)占出動(dòng)總數(shù)的90%?？v觀國(guó)際社會(huì)，政府統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，專業(yè)化的應(yīng)急救援隊(duì)伍、精良的應(yīng)急救援裝備、完善的應(yīng)急救援預(yù)警預(yù)案等，已成為國(guó)際社會(huì)公共安全救援體系的基本運(yùn)作模式，實(shí)踐已充分證明這種應(yīng)急救援機(jī)制正在發(fā)揮重要作用。借鑒國(guó)際二百多年來(lái)消防及應(yīng)急救援工作的發(fā)展歷程和取得的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)必須大力推進(jìn)消防及應(yīng)急救援體制改革。
(一)整合資源建立由國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的公共安全部門(mén)和消防及應(yīng)急救援隊(duì)伍。
在國(guó)務(wù)院設(shè)直屬機(jī)構(gòu)(社會(huì)搶險(xiǎn)救援部或公共安全部或民事安全部)，把全國(guó)森林、礦山救護(hù)、地震、建筑物垮塌、水上救援、化學(xué)危險(xiǎn)品、放射性物品泄漏的處置等，對(duì)凡屬于公共安全方面的應(yīng)急救援資源進(jìn)行優(yōu)化組合，建立包括行動(dòng)指揮，日常監(jiān)督管理、專業(yè)救援、戰(zhàn)勤保障等統(tǒng)一的、嚴(yán)密的管理和指揮體系，在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全國(guó)消防救援工作的立法、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和組織指揮全國(guó)性的消防及應(yīng)急救援工作和國(guó)際救援。建立以消防現(xiàn)役部隊(duì)為主的專業(yè)化社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍。省(直轄市)仍設(shè)總隊(duì)，市(地)設(shè)支隊(duì)(下設(shè)大、中隊(duì))。并在全國(guó)分區(qū)域建立消防應(yīng)急救援中心和應(yīng)急救援機(jī)動(dòng)支隊(duì)，直屬中央公共安全部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。
首先，使全國(guó)有一個(gè)專門(mén)部門(mén)經(jīng)常性地通盤(pán)考慮社會(huì)各種災(zāi)害的預(yù)防、預(yù)警和救援工作，使國(guó)家對(duì)這項(xiàng)工作有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)指揮，不至于發(fā)生政出多門(mén)、顧此失彼或互不相關(guān)、各自為政的現(xiàn)象。例如：法國(guó)民事安全部門(mén)對(duì)核、化學(xué)、森林、地鐵等特殊火災(zāi)和事故有預(yù)防和救援的責(zé)任，但同時(shí)又有權(quán)利協(xié)調(diào)這些部門(mén)和其它有關(guān)方面來(lái)共同做好這些災(zāi)害的預(yù)防和救援工作。
其次，在防災(zāi)救災(zāi)上的人力、物力、財(cái)力的投入能集中統(tǒng)一使用，又能考慮方方面面的需要，統(tǒng)籌安排。例如：法國(guó)為撲救森林火災(zāi)和其它緊急救援的需要，在全國(guó)統(tǒng)一建了20個(gè)直升飛機(jī)基地和一個(gè)撲救森林火災(zāi)的專用飛機(jī)基地，由法國(guó)民事安全總局直接指揮。全國(guó)建立的9個(gè)大區(qū)性的消防救援中心和4個(gè)急救行動(dòng)支隊(duì)，也能充分證明這一點(diǎn)。這樣就較好地避免了重復(fù)投入或人財(cái)物不能充分發(fā)揮其應(yīng)有效能的弊端。
第三，公共安全部門(mén)從上到下，承擔(dān)整個(gè)社會(huì)的防災(zāi)救災(zāi)工作，大到撲救森林火災(zāi)、地震、洪水災(zāi)害救援，小到對(duì)一個(gè)病人的救援，時(shí)時(shí)刻刻為社會(huì)大眾排憂解難，在安定社會(huì)、保障國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)方面，將發(fā)揮重大作用。也正因?yàn)槿绱耍l(fā)達(dá)國(guó)家的消防救援隊(duì)伍在社會(huì)上的地位和威信日益提高，深受政府的重視和人民群眾的愛(ài)戴。例如：法國(guó)民安部隊(duì)和其他軍隊(duì)一樣參加國(guó)慶閱兵式，群眾每每會(huì)給予更加熱烈的掌聲和歡呼聲。美國(guó)“9.11”事件中，消防員的犧牲奉獻(xiàn)為全社會(huì)所贊頌和紀(jì)念。
第四，建立由國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的公共安全體系，有利于中央和地方各級(jí)政府作用的發(fā)揮。
公共安全以屬地管理為主，但同時(shí)中央政府在宏觀上調(diào)控，通過(guò)立法，對(duì)全國(guó)公共安全工作的主要方面，如公共安全部門(mén)及應(yīng)急救援隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)、編制、職能、經(jīng)費(fèi)、人事制度和業(yè)務(wù)工作方面的災(zāi)害救援，防火安全檢查，城市消防應(yīng)急規(guī)劃及落實(shí)，建筑防火規(guī)范，各類防火標(biāo)準(zhǔn)的制定和落實(shí)，消防產(chǎn)品的研發(fā)和檢測(cè)等方方面面的工作都可以做出具體詳細(xì)的法律規(guī)定，使一些相互交叉扯皮的重大問(wèn)題得到統(tǒng)一處理，把社會(huì)應(yīng)急救援工作納入法制軌道，使之處于常態(tài)化，并可以通過(guò)在全國(guó)建立的區(qū)域的消防救援中心和各省消防應(yīng)急機(jī)構(gòu)及時(shí)了解全國(guó)防災(zāi)預(yù)警及救災(zāi)情況，以便宏觀上進(jìn)行調(diào)控和制定重大決策。還可以通過(guò)這兩層機(jī)構(gòu)代表國(guó)家及時(shí)協(xié)調(diào)組織本區(qū)域內(nèi)的消防救援行動(dòng)，中央的指揮中心又能協(xié)調(diào)指揮各大區(qū)域之間的消防救援行動(dòng)。尤其是由國(guó)家建立的機(jī)動(dòng)部隊(duì)，一旦發(fā)生重大災(zāi)害，隨時(shí)可以調(diào)集到任何一個(gè)地方救援包括國(guó)際間的救援。
(二)公共安全工作實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。
全國(guó)從上到下的公共安全機(jī)構(gòu)，既接受上一級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)指導(dǎo)，又在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)和指揮下開(kāi)展工作。并由公共安全(消防及應(yīng)急救援)、警察、民政、環(huán)保、地震、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、機(jī)械裝備、質(zhì)監(jiān)、安檢、化工、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、交通、鐵道、電力、燃油燃?xì)狻⑼ㄐ诺冉M成從中央到地方的安全委員會(huì)(安委會(huì))亦可稱專家委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院、省、市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，使公共安全工作真正擺到各級(jí)政府工作的重要位置，并制定換屆和例會(huì)制度，由公共安全部門(mén)的負(fù)責(zé)人召集或主持，研究處理各地發(fā)生的公共安全和消防搶險(xiǎn)救援重大問(wèn)題，提出修改法律的意見(jiàn)，定期不定期檢查全國(guó)或本地區(qū)的安全情況，并提出意見(jiàn)。省、市、區(qū)(縣)安委會(huì)還應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)城市消防安全規(guī)劃和重要建構(gòu)筑物的消防審核。對(duì)城市規(guī)劃和重要建筑審核有裁決權(quán)和監(jiān)督落實(shí)權(quán)。各級(jí)安委會(huì)由政府各有關(guān)方面的代表組成，有利于充分調(diào)動(dòng)各方面的力量，共同做好消防及應(yīng)急救援工作，也才能真正形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
(三)消防救援隊(duì)伍必須實(shí)行不同于武裝部隊(duì)體制的現(xiàn)役部隊(duì)為主，職業(yè)、企業(yè)專職和志愿隊(duì)伍為補(bǔ)充的體制。
1、大力加強(qiáng)現(xiàn)役消防及應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。國(guó)際上有許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都以現(xiàn)役制消防應(yīng)急救援隊(duì)伍為主。實(shí)踐證明，現(xiàn)役消防應(yīng)急救援部隊(duì)有嚴(yán)格的組織紀(jì)律性、布點(diǎn)廣泛、快速反應(yīng)、訓(xùn)練有素、戰(zhàn)斗力強(qiáng)，經(jīng)過(guò)“十一五”期間，國(guó)家和地方政府的大力投入，其裝備和信息化建設(shè)已接近世界先進(jìn)水平。改革現(xiàn)役消防應(yīng)急救援隊(duì)伍，實(shí)行不同于武裝部隊(duì)的義務(wù)兵役制和士官及警官相結(jié)合的體制，延長(zhǎng)服役期限實(shí)行半職業(yè)化，以保持相對(duì)穩(wěn)定。兩年義務(wù)兵服役期滿后，志愿留隊(duì)的經(jīng)考核轉(zhuǎn)為士官，并且實(shí)行等級(jí)戰(zhàn)斗員制和指揮員考核激勵(lì)機(jī)制，由國(guó)家實(shí)行消防員資格認(rèn)證制度，并相應(yīng)提高戰(zhàn)斗員和基層指揮員待遇，使其在這種激勵(lì)機(jī)制中有所動(dòng)力、有所作為。參照發(fā)展中國(guó)家消防員和總?cè)丝诒壤?，大幅提高我?guó)現(xiàn)役消防應(yīng)急救援部隊(duì)編制員額，特別是落后貧困地區(qū)，政府無(wú)力建消防站的由國(guó)家投資建設(shè)并給予現(xiàn)役編制員額。參考武裝部隊(duì)有關(guān)條令條例，制定適合于消防應(yīng)急救援部隊(duì)的統(tǒng)一的條令法規(guī)。狠抓部隊(duì)軍事化、正規(guī)化管理，努力實(shí)現(xiàn)“五統(tǒng)”(即統(tǒng)一的指揮、統(tǒng)一的制度、統(tǒng)一的編制、統(tǒng)一的紀(jì)律、統(tǒng)一的訓(xùn)練)，“四性”(即從教育訓(xùn)練上培養(yǎng)部隊(duì)的組織性、計(jì)劃性、準(zhǔn)確性和紀(jì)律性)，以信息化推動(dòng)現(xiàn)代化，著力從體制機(jī)制上打造革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化的消防及應(yīng)急救援隊(duì)伍，不斷提高戰(zhàn)斗力水平，為社會(huì)各界和人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
2、國(guó)家給予地方職業(yè)制隊(duì)員編制，基層可招收有技術(shù)專長(zhǎng)和高學(xué)歷的人員作為職業(yè)制隊(duì)員，授予銜級(jí)(銜級(jí)標(biāo)志與現(xiàn)役一樣，但從顏色上進(jìn)行區(qū)分)，職業(yè)消防隊(duì)員一般干到55歲，文職和授銜的指揮人員可以干到60歲，與公務(wù)員制度接軌。消防部隊(duì)現(xiàn)役官兵干滿年限，經(jīng)考核合格可轉(zhuǎn)為職業(yè)制，既可以解決現(xiàn)役官兵的后顧之憂，也可以保留業(yè)務(wù)骨干和人才。
3、在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且人口素質(zhì)較高的地區(qū)，可組建志愿者消防隊(duì)伍。只要有志于消防事業(yè)，不計(jì)報(bào)酬，年滿18至35歲的公民符合消防員條件，即可入隊(duì)。政府根據(jù)其工作或出警時(shí)間給予適當(dāng)補(bǔ)貼，志愿消防隊(duì)員的招收訓(xùn)練和日常管理由現(xiàn)役大隊(duì)負(fù)責(zé)。
(四)大力興辦消防及應(yīng)急救援學(xué)?；蚪逃嘤?xùn)基地。
各省、直轄市或分片區(qū)建立高中初級(jí)消防應(yīng)急救援指揮員、消防監(jiān)督員、士官、社會(huì)單位消防管理人員及特種行業(yè)職工崗位消防安全資格、公民消防知識(shí)技能等的培訓(xùn)學(xué)校或基地，有利于落實(shí)全民消防教育培訓(xùn)，由學(xué)?；蚧仡C發(fā)消防及應(yīng)急救援隊(duì)員資格證，真正形成靠機(jī)制體制來(lái)促進(jìn)部隊(duì)訓(xùn)練，提高滅火救援戰(zhàn)斗力和救助技能的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化的培訓(xùn)體系。
(五)重點(diǎn)培養(yǎng)扶持國(guó)家的消防及應(yīng)急救援裝備器材的科研生產(chǎn)企業(yè)，建立消防及應(yīng)急救援裝備的科研、生產(chǎn)、使用的良性循環(huán)機(jī)制。
高等消防院校和國(guó)家的主要消防器材裝備生產(chǎn)企業(yè)要有科研部門(mén)，承擔(dān)科研任務(wù)，部隊(duì)(用戶)需要什么，科研部門(mén)就研究什么，廠家就生產(chǎn)什么。科研、生產(chǎn)與部隊(duì)(用戶)緊密結(jié)合，研制和使用系列化的統(tǒng)一的基本消防裝備器材。有針對(duì)性的研制適應(yīng)不同地域特點(diǎn)和災(zāi)害類型的消防救援裝備。重點(diǎn)扶持國(guó)內(nèi)有實(shí)力的重型機(jī)械制造企業(yè)，因?yàn)檫@些企業(yè)的許多產(chǎn)品稍加改進(jìn)就是很好的消防及搶險(xiǎn)救援裝備。建立生產(chǎn)、流通、使用中的消防產(chǎn)品的監(jiān)督機(jī)制，確保消防產(chǎn)品質(zhì)量，不斷開(kāi)發(fā)研制和推廣使用高效節(jié)能、環(huán)保、實(shí)用性強(qiáng)、價(jià)格合理的消防產(chǎn)品。堅(jiān)決打擊假冒偽劣消防產(chǎn)品生產(chǎn)商和經(jīng)銷商，從源頭上消除火災(zāi)隱患。
三、結(jié)束語(yǔ)
總之，消防及應(yīng)急救援體制改革已勢(shì)在必行，其改革方向不僅要適合中國(guó)國(guó)情，也要充分吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)科學(xué)合理的經(jīng)驗(yàn)和做法。要以黨的“十六大”報(bào)告中所提出的“自覺(jué)地把思想認(rèn)識(shí)從那些不合時(shí)宜的觀念、做法和體制的束縛中解放出來(lái)”，“一切妨礙發(fā)展的思想觀念都要堅(jiān)決沖破，一切束縛發(fā)展的做法和規(guī)定都要堅(jiān)決改變，一切影響發(fā)展的體制弊端都要堅(jiān)決革除”的精神為指導(dǎo)思想，動(dòng)員和號(hào)召全國(guó)消防部隊(duì)官兵及社會(huì)各界，秉持科學(xué)精神，通過(guò)“客觀的證據(jù)、理性的懷疑、多元的思考、平等的爭(zhēng)議、實(shí)踐的檢驗(yàn)”等環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)消防及應(yīng)急救援體制改革的方向和目標(biāo)，提出解決制約消防工作和應(yīng)急救援體制問(wèn)題的新思路、新舉措，切實(shí)解決當(dāng)前消防工作和應(yīng)急救援工作中只顧眼前、不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，只講“形象”、不講成本，各自為政、失衡無(wú)序、重復(fù)投入、資源浪費(fèi)等違背科學(xué)發(fā)展觀的問(wèn)題，建設(shè)有中國(guó)特色的消防及應(yīng)急救援體制和隊(duì)伍。
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